非居民用水超定额累进加价制度是落实水资源承载力刚性约束指标和强化节约用水管理的重大举措，是我国继居民阶梯水价政策2013年全面实施以后在计划用水管理领域的又一重大政策。简述了我国计划用水管理的主要政策，阐述了计划用水管理与定额管理的主要区别，比较分析了国内部分省市的实施方案，在此基础上，结合实例重点探讨了用水定额值的局限性、不同核定方式的管理问题以及与地方法律法规的抵触等全面推进超定额累进加价制度的难点，最后提出了非居民用水户定额管理的发展方向。
为加强需求管理，做到以水定产，1988年出台的《中华人民共和国水法》(以下简称“水法”)第七条规定，国家实行计划用水，厉行节约用水，这是确保国民经济和社会健康持续发展的重要举措。目前非居民用水占全国城镇供水总量的比例已高达50%。在居民用户全面实施阶梯水价的同时，提高非居民用户节水意识，引导非居民用户、特别是高耗水行业和用水大户节水，是缓解水资源供需矛盾、保障国家水安全的重要举措。
长期以来，我国大部分城市采用计划用水管理，从而实现了用水总量控制的刚性约束。然而，不可否认操作中也有重视实际用水情况，忽略用水户的管理，使得用水计划偏宽松而不能发挥应有的节水作用的情况出现。2017年10月12日，国家发展改革委、住房和城乡建设部发布了《关于加快建立健全城镇非居民用水超定额累进加价制度的指导意见》(发改价格[2017]1792号)。文件要求2020年底前，各地要全面推行非居民用水超定额累进加价制度。建立健全非居民用水超定额累进加价制度，是以严格用水定额管理为依托，以改革完善计价方式为抓手，通过健全制度、完善标准、落实责任、保障措施等手段，提高用水户节水意识，促进水资源节约集约利用和产业结构调整。主要内容包括非居民用水超定额累进加价实施范围、用水定额、分档水量和加价标准、加价项目、计费周期、资金用途等。
为顺利推进非居民用水超定额累进加价工作，本文基于计划用水和节约用水管理现状以及部分省市已经出台的实施方案，汇总分析非居民用水计划管理和定额管理的主要差别，深入剖析定额管理的难点，同时对定额管理的进一步推行提出建议。
1 计划用水管理主要政策
“水法”历经2002年和2009年两次修订，“水法”第四十九条规定，用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度。1988年发布的《城市节约用水管理规定》第三条规定，城市实行计划用水和节约用水。在水法及相关法律法规的框架下，全国各地基本都有相应的城市节约用水办公室或者计划用水办公室推进相关管理工作。
在实操管理层面上，我国的节约用水管理主要包括节水型社会建设和节水型城市创建，两种方式相互交融，协同推进。节水型社会建设由水利部牵头，相关技术文件包括《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》《节水型社会建设“十三五”规划》《全民节水行动计划》《水利部关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》《节水型社会评价标准》等。节水型城市创建由住房和城乡建设部牵头，相关技术文件包括《关于全面开展创建节水型城市活动的通知》(建城[2004]115号)《国家节水型城市考核标准》《国家节水型城市申报与考核办法》等。每年5月份由住房和城乡建设部发文倡导的“全国城市节约用水宣传周”强化全民参与，以宣传节水型社区、企业(单位)创建成效为载体，将节水宣传深入到了企业、机关、学校、社区、家庭和个人，极大地增强了全社会的节水意识。
2 计划管理与定额管理的主要区别
计划用水管理起步早，全国各地都已形成了较为成熟和相对完善的管理办法。各地结合实际制定了详细的非居民用水计划指标下达、调整以及超计划加价水费的征收办法。用水计划指标主要根据各行政区域用水总量控制指标、用水定额、供水单位的供水能力等因素，并结合重点用水单位的用水计划建议、用水项目情况、前3年同期抄表计费水量等用水情况来核定。计划管理突出体现了用水户的用水需求是否符合年度用水总量计划和供需平衡要求、是否符合产业政策、是否符合行业用水定额标准、是否达到行业合理用水水平和发展需求以及用水单位节水措施的落实情况。水务管理部门会在年底前下达下一年度和各月用水计划指标。超过月度用水计划指标的实施超计划累进加价。加价标准各地不同，通常为现行自来水价的2~4倍。
定额管理是以行业取用水定额标准为核心，依据定额通过计算评估用水户的用水情况。其应用较为成熟的领域是水资源管理和居民用水阶梯水价管理。《关于水资源费征收标准有关问题的通知》(发改价格[2013]29号)规定，除水力发电、城市供水企业取水外，各取水单位或个人超计划或者超定额取水实行累进收取水资源费。水资源费超定额征收就是以行业取水定额为主要依据，水务管理部门核定其取水总量，并下达取水计划，超出计划或定额一定比例(<20%, 20%~40%, >40%)的水量部分，分别按照加价1倍、2倍和3倍进行征收。居民用水阶梯水价本质也是超定额累进加价，各城市阶梯水量根据《城市居民生活用水量标准》(GB/T 50331)，参考《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》(发改价格[2013]2676号)和近三年居民实际月人均用水量确定。为达到居民家庭用户第一阶梯80%以上的覆盖率，减少推进的难度，各地制定的第一阶梯水量都远远大于定额水量。
在非居民用水方面，情况极其复杂，种类极其多样，差异极其巨大。和计划管理相比，定额管理需要对用水户的基础资料进行收集，需要对用水单位产品产量、用水人数、办公面积、绿化面积、冷却塔数量及运行时间等涉及用水环节的每一项数据进行核实和计算。而这方面尚没有切实可行的解决方案。由表1可知，虽然二者同属于用水总量控制的框架，但在用水核定方式、核定周期、费用归属以及实施的难易程度等方面有显著不同。一方面，计划用水管理带有强烈的行政管理色彩，突出“总量”控制，定额管理在理念上更加先进，突出“精细化管理”。在核定依据上，计划管理采用近三年用水数据，而定额管理需要行业用水定额以及产品产量、用水人数、办公面积、绿化面积、冷却塔数量及运行时间等基础资料。核定周期也由原来的年，可以细化至季度或月。另一方面，定额管理将这部分收入归于供水企业，充分表明定额管理归属于经济杠杆手段，偏重于市场调节而非行政手段，定额管理并不限定企业用水，只是用经济手段促进企业高效用水和节约用水，与计划用水管理的“总量控制”有着本质不同。
3 部分省市实施方案比较分析
截至2018年8月底，全国大部分省市陆续发布了非居民用水超定额累进加价制度的实施方案，各地在坚持因地制宜、保障合理需求、积极稳妥推进的基本原则下，结合实际情况和水资源禀赋现状，制定了方案。表2中广东省《关于全面推行和完善非居民用水超定额超计划累进加价制度的指导意见》(粤发改价格[2015]805号)印发于2015年年底，文件中所述的超定额超计划管理与国家发改委倡导的超定额管理有些不同;其他省市的实施方案均在国家发改委文件印发之后出台，都是按照国家发改委文件要求和精神制定的。
(1)实施范围不同。安徽省明确为城镇公共供水管网供水的、纳入城镇供水行政主管部门供水计划管理的非居民用水户;天津市规定为城镇公共管网供水，并纳入水务部门用水定额管理，且已抄表到户的非居民自来水用户(含特种行业用水户);其他省市则引用国家发改委的通知要求，笼统地规定为城镇公共供水管网供水的非居民用户。居民阶梯水价政策是以住宅为单位，便于全面实施，单从用户数量上来讲，纳入城市计划用水管理的非居民用水户比例较低，可能只占10%~20%，但是水量占比达到所有非居民用水量的90%以上，针对非居民用水户，各地基本上都是坚持全面推进，分级管理;用水大户，重点管理的基本原则。
(2)核定周期、核定方式不同。核定周期基本以年度为主，核定方式，大部分采用事前核定，唯有福建省明确为事后核定。
(3)分档水量不同。基本采用三档，有些未明确具体的分档标准如江苏省、福建省，已明确分档标准的，标准也不尽相同，天津市以超定额20%作为水平线，浙江省、重庆市以超定额30%作为水平线，安徽省则以超定额50%作为水平线。
(4)收入归属不同。江苏省、广东省明确为财政收入，其他省市则作为供水企业收入。部分省市非居民用水超定额累进加价制度实施方案比较分析见表2。
4 全面推进非居民用水超定额累进加价制度的难点
4.1 用水定额的局限性
用水定额是实施定额管理的核心和基础，但目前尚没有国家强制标准，大多为地方推荐标准。
根据《用水定额编制技术导则》(GB/T 32716-2016)，用水定额是指一定时期内用水户单位用水量的限定值，包括农业用水定额、工业用水定额、服务业及建筑业用水定额和生活用水定额。工业用水定额是指一定时期内工业企业生产单位产品或创造单位产值的取水量限定值。服务业用水定额是指一定时期内服务单位单个用水人员或者单个服务设施、单位服务面积、单个服务对象等单位时间用水量的限定值。用水定额编制应符合科学合理、节约用水、因地制宜、可操作性原则。编制工业用水通用定额时通常对不同厂家生产的同一产品的用水情况进行调查统计分析，通过二次平均方法计算，最终确定用水定额。服务业用水定额主要包括机关、宾馆、学校、医院、餐饮、商业、绿化、洗车等，编制方法类似于工业产品用水定额。每个产品、每个行业的用水定额值都不一样，如《浙江省用(取)水定额(2015年)》共涵盖了农林牧渔、工业、城乡居民生活和城镇公共用水等58个行业、841个定额，大多数定额值是一个区间，如凉茶生产定额值为2～8 m3/103 L。浙江省住宿业用水定额如表3所示，上海市地方标准《学校、医院、旅馆主要生活用水定额及其计算方法》(DB31/T 391-2007)中未对旅游饭店进行分级，只规定了旅馆床位用水为300 L/(床·d)。由此可见，即便水资源禀赋相近的省市，用水定额值也不相同。用水定额主要是通过典型调查得出的。理论上可以覆盖70%~80%的用户，但受限于样本调查的范围，定额值实际覆盖范围可能要小于70%。
用水定额来自于统计调查结果，存在一定的局限性;企业节水工艺随着科技进步不断发展，行业用水定额无法随着企业用水情况的变化及时作出修订，存在明显的滞后性;另外用水定额还存在空白点，理论上也不可能覆盖所有的用水行业。
4.2 不同核定方式带来的操作难度
计划用水在事前下达，以用水单位近三年实际用水量为主要依据，以一定比例核算近三年同期月用水量，按月下达计划，操作较为简单。而用水定额管理则可采取事前、事后两种核定方式(见表4)，对管理提出更高要求。
事后核定，即用水计量周期结束以后再依据用水单位生产的产品产量、用水人口等用水环节的所有数据，乘以相应的用水定额得到用水指标总量。如宾馆行业按照实际入住率，乘上以床位为单位的定额数，得到当月的用水指标总量，再把实际发生的用水总量与用水指标进行对比，判断是否需要超定额收费。但事后核定存在可操作性差，用水管理部门不可能介入企业生产经营，无法准确获取产品产量、用水人口、绿化用水、冷却塔补水等数据;用水单位填报的相关信息，水务管理部门也难以逐一核实。
针对事后核定的弊端，用水户的用水指标核定也可在事前进行。具体为，以用水单位预估产品产量、预估的用水环节等数据并充分结合近三年同期实际水量，核定用水指标，下达用水计划。待实际用水发生后，若企业存在异议，可提交相应材料二次核定。用水指标核定方式的主要异同详见表4，事前核定的主要优势有：
(1) 与事后核定相比，该方法可操作性强，水务行政主管部门的管理成本显著降低。事后的二次核定，考虑了用水户的实际情况，符合发改委2017(1792号文)中“保障合理需求”的基本精神。
(2) 水资源费超定额累进加价、居民用水阶梯加价也采用了事前核定。非居民用水超定额累进加价宜与前二者统一。
(3)用水单位填报的相关信息，水务管理部门无需逐一核实。如果发生核定水量远远大于同期水量，或者核定水量远远小于同期水量的情况，可以按照近三年同期水量进行调整。
4.3 与地方法规的抵触
《关于加快建立健全城镇非居民用水超定额累进加价制度的指导意见》(发改价格[2017]1792号)与部分省市法律法规存在抵触(见表5)，主要有两个方面，一是管理的方式是计划管理还是定额管理;二是加价形成的收入归属，是供水企业收入还是政府财政收入，这都充分说明定额管理推进难度之大，各地都还在摸索试点办法。
5 结论
非居民用水定额管理作为节约用水精细化管理的一种手段是全面落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水方针的重要举措，对于夯实用水单位管理基础、健全管理制度、培养节水意识、提升管理水平有着十分重要的意义。同时，也对保障体系和支撑技术提出了更高的要求。
(1)借鉴水资源费超定额累进加价和居民阶梯水价实施经验，采用事前方式核定用水指标的定额管理类似于计划用水管理，更利于在实践中推进;而采用事后方式核定用水指标的定额管理，由于主要依赖于定额的准确性和用水单位用水数据的真实性，操作难度较大，不利于实施。
(2)行业用水定额是实施非居民用水超定额累进加价的核心和基础，因此，编制定额值时应确保调查范围具有普遍性，确定定额值时应更加注重合理性和可操作性，并做到及时修订。
(3) 定额管理在用水结构单一、用水情况稳定的行业更容易实施;对于用水结构复杂、用水种类多样的行业以及同一行业用户水平差异较大的用户，更应注重水平衡测试，综合分析评判其用水情况及其合理水平。
对原文有修改。原文标题：非居民用水超定额累进加价制度的思考与建议;作者：张立尖;作者单位：上海市供水管理处。刊登在《给水排水》2019年第3期。