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完善水价机制的落地,需理清管理难点
来源:中国水网 | 发布时间:2020-12-3 | 浏览次数:

供水服务密切关乎民生,水价也是社会重点关注的话题。事实上,从改革开放以后,我国水价改革已经经历了一个漫长过程,至今仍未结束。

今年年中,国家发改委会同有关部门研究起草了《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费进一步提升服务质量的意见(征求意见稿)》,《城镇供水价格管理办法(征求意见稿)》《城镇供水定价成本监审办法(征求意见稿)》。而上一版的价格管理办法和成本监审办法(试行)分别是1998年和2010年出台,距今年份已久,供水价格改革步履维艰。

此前,中国人民大学环境学院教授沈大军曾在其署名文章中提到,当前我国水价改革正处于关键突破期,如何将已建立的水价制定政策框架落到具体实践中是一项挑战。这其中,理清供水价格管理中的难点,至关重要。

属地性明显,要求地方细则配套跟进

供水与供电、供气、供暖,常常作为并列的公用事业行业被放在一起比较。其实,它们既有因网络型自然垄断所带来的相似性,也有各自独一无二的个性。这种公用事业行业的统一性和特殊性也反映在价格制定的过程中。

E20研究院院长、供水服务促进联盟理事长傅涛指出,它们的统一性在于均以“准许成本+合理收益”为原则。它们的特殊性在于,电力价格由国家层面统一管理和核定;天然气价格改革的目标是“管住中间,放开两头”,即气源和销售价格放开由市场形成,对属于网络型自然垄断环节的管道运输和配气价格则要严格监管;供暖行业有季节性差异和南北差异;只有供水是最能完整反映属地差异的公用事业行业。

由于我国各地区的水资源禀赋和供水系统差别较大,难以在大的范围内对供水自由调度,不可能建立全国性的运输管网,调节全国供水市场,如原水水质、输水距离、供水规模、区域面积、供水管网状况、地势因素、抄表到户情况、服务程度等都不尽相同,由此反映到供水成本上也会千差万别。不同地区的水资源条件、城市规划和布局、供水市场发育程度、供水企业经营与技术水平等决定了各城市间的供水成本差异巨大,这也导致了成本监审部门难以简单明确而单一地确定合理的成本与监审标准。再加上各地产业结构和社会承受能力不同,所以供水价格的地域性差异相对明显。

如重庆、广州等地区由于受到区域地质条件、水环境污染、水资源分布等因素的影响,部分地区水源地的水质较差,只有采取深度处理工艺才能达到国家饮用水标准。

如重庆市自来水公司向重庆主城约600万人供水,由于山城地势的特殊性,需建多级加压站,增加了供水成本。公司负责人曾介绍,重庆主城第一阶梯水价为3.5元/方,除去污水处理等代收费用及增值税,企业收取水费2.3元/方,而企业水处理成本为2.8元/方。

另如广州水资源的主要特点是过境水资源相对丰富,但本地水资源较少,人均水资源占有量不到全国平均数量的 1/2,加之水环境污染以及供水布局等因素,导致供水成本增加。据了解,为提升供水能力,保障城市用水安全。广州自来水自筹了46.3亿元新建北部水厂(一期)及配套管网、广从加压站等项目,实现北部与中心管网互联互通,设计生产能力提至519万立方米/日,以解决设计产能不足问题,整体改善中心城区供水环境及供水应急处理能力。

基于各地存在的实际差异,傅涛强调,供水价格制定需要充分反映属地特征,不宜做过多“一刀切”的规定,建议将更多的事权下放到地方。原则性的条款应由国家发改委颁发的《供水价格管理办法》和《成本监审办法》明确,而对于属地差异较大的条款,具体管理细则由地方政府结合当地的经济发展水平和行业发展实际情况进行制定更为妥当。这也符合我国深化“放管服”改革的要求和趋势。

同时,属地供水企业也应大力探索,创新供水价格机制,充分调动自身的积极性,以提升企业的管理效率和服务质量。

众口难调,平衡政企民关系是核心

供水服务一种公共服务,供水服务中存在多种关系,如政府、企业、公众的关系,居民与非居民的关系,普通用户和低收入群体或产业发展扶持对象的关系等等,傅涛介绍,供水价格制定和调整的过程,其实就是多方寻求平衡的过程。

其中,政府、企业、公众三方关系,是这些关系的核心。政府是供水服务的责任主体,供水企业被政府委托帮助完成其服务责任,自来水用户是供水服务的享用者。

基于此,上海济邦投资咨询有限公司总经理张燎在接受中国水网专访时曾认为,现阶段我国的城市供水成本的责任,应由政府和水用户两类责任主体承担,供水企业只是以有效率的方式提供供水服务的运营商。

傅涛也曾用“支点理论”来形容政府、企业与民众在水价制定中的关系:在水价这个杠杆的两段,一端是公众,另一端是政府。

政府是供水公共服务的责任主体,它一方面决定着公众所要支付的用水价格,另一方面也决定着企业以什么形式为公众提供水务服务。无论哪一种服务形式,政府直接提供也好,企业帮助政府提供也好,水务服务成本的承担主要有两种形式:其一是从政府财税收益或土地收益中拿出一部分做公共服务,这样百姓可以不付费或少付费水费;另一方式完全由百姓来付费。在公共服务总成本中所支付的总成本中,由公众支付的那部分费用,称之为水价,也就是消费者所承担的支付责任。

当以企业绩效作为支点时,政府支付和用户支付分别位于天平的两端。一方的少付必然以另一方的多付为前提。但无论哪一方负担过多都会导致整个体系的失衡,使得供水公共服务的效率降低。

同时,在供水价格管理中,需要充分考虑地方政府长期行业管理所产生的遗留问题,不宜将前期成本中政府的责任简化甚至忽略,既不能简单将全部成本进入水价,由公众负担,也不能简单地全部推给定价成本之外,由经营企业来消化。应当将前期不合理的建设经营责任,建立在政府、企业和公众三方协同体系之上,合理确定定价成本,避免形成目前城市水价提价过程中企业和公众的简单对立关系。从而使三方达到一个默契的平衡点。

水价长效机制短板明显需要逐步健全和完善

伴随着我国高质量发展需求提升,以及优质供水的普及,对供水企业提出了更高的要求。有专家指出,多重因素的叠加,目前多数供水企业的经营状况不乐观。在整个供水行业仅仅处于盈亏平衡的背景下,通过进一步上调供水价格以满足改善水环境的投资需求并保证企业的合理利润水平成为不可回避的选择,但事实上,这条路也走得异常艰辛。

据E20供水研究中心最新发布的《2019年全国75个城(地区)水价专题报告》显示,报告所覆盖的75个城市(地区)中,无论是基本水价还是污水处理费,有城市已经超过10年未进行过相应调整,大部分城市的水价超过5年未有调整。

随着社会、经济的发展,供水成本也在不断上涨。如果调价周期跟不上的话,就会加剧成本倒挂现象,导致供水行业健康发展受到影响,从而在一定程度上影响供水效率的提升。

而对于水价调整来说,调不到位、调不及时,正是目前我国水价机制面临的主要问题。E20供水研究中心分析认为,水价调不到位,是由于历史、社会等因素使得大部分公众会放大供水服务的公益属性,导致其商品属性无法得到很好的展现,反映到调价上就是每次调价都无法调至理想水平。其次,定价本身所适用的结构与标准无法准确合理覆盖全成本。而水价调整不及时,主要由于调价周期较长,导致供水企业成本的上升无法及时通过价格反映。其次是调价过程较为复杂,耗时较长。此外,政府补贴机制以及其他相应的政策和法规办法配套有待进一步完善。

从供水企业角度讲,要逐步建立全过程成本定价机制,全方位的成本公开与监审,重视节水型、累进制水价制度。供水企业在日常经营管理中,要树立水价全成本预算及分析控制理念。持续改进服务及建设营运水平,增强公众知情权,为政府部门建立动态的水价调整机制做好准备。水价改革一定要从人民的“三感”出发。

傅涛强调,水价承载着供水服务的价值,供水价格管理首先要保障区域范围内的供水用水安全,推动实现供水服务的充分化、均等化,满足人民日益增长的美好生活需要,同时也要能够保障供水企业良性运转、健康可持续发展。

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