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8月初《城镇供水价格管理办法》和《城镇供水定价成本监审办法》(以下简称“供水价格管理办法”和“成本监审办法”)两项供水价格管理新政出台，给行业带来许多积极正面的影响。同时，供水企业对政策的反馈也表现出了对政策实操落地的担忧和疑惑。E20梳理了双令落地的难点和争议点与读者探讨。

明确定价核心，细化监管规定

供水价格管理办法和成本监审办法的出台进一步明确了供水价格制定和调整的各项依据。基于成本监审，以“准许成本加合理收益”为核心，分类确定水价。政策此项规定体现了水价新公式综合考虑供水事业兼具公益性和经营性。从供水企业的经营性考虑，新政中重新设置了准许收益率的核定方式，照顾到资产负债率较高的供水企业。这样的方式鼓励供水企业依据自身发展需求合理加大基础建设投资，积极尝试利用金融工具。

规定进一步明确成本监审和水价信息要做到定期公开，供水企业可以借助信息公开加强与政府和用户间的互动。

新政明确和细化多项旧文件中模糊的内容。明确界定政府、企业、用户三方的权责划分，有利于确定供水企业提供服务的边界。明确水价的监管周期和成本信息公开的制度，有利于供水企业及时向政府和社会公众说明供水服务经营情况。细化多项成本监审的规定，对新增的一些费用，以及分类不明的成本划分归类。

新政进一步推动了有利于供水企业经营的方向。推动各地加快落实“一户一表”改造、二次供水更新改造，执行阶梯水价和超定额水价管理制度，建立供水延伸服务价格目录等，有利供水企业提升经营管理的效率。政策明确了各类用水的性质，并明确水价可根据服务对象进行区分;对消防和市政用水执行对应的水价标准按量收费，对困难户用水实行政府补贴的规定为供水企业提供合理收费的政策依据。

同时，政策鼓励条件合适的地区积极探索制定季节性水价和两部制水价的执行办法，供水企业可以通过合理的水价结构加速实现供水事业的精细化管理。

总体来看，两项新令出台有利于促进供水行业向高质量的发展目标靠拢。但国家层面的文件对各地供水差异性很难全面兼顾，因此，两项新政的部分规定也为地方政策留出调整空间。供水企业有机会推进地方政策面向更有利于供水服务高品质发展的方向落地。

02

落地确有难点，解决思路很关键

新令落地的难点成因不同，大致可以分为两类。一是，新政出台前“查无此例”，落地缺少参照物;二是，地方情况差异大，而国家级政策难以囊括各种情况并反映到文件中，只给出原则性的条款，因此水务企业认为难以直接落地推进。

两项新令中关于补贴的规定是最可能出现落地难点的部分。首先，规定中提到的调价结果未能到达准许收入的情况，政府应补偿水价。其次，供水企业为困难户及规定中市政用水减免的水费应由政府补偿。但这两条规定均未明确补贴的执行方式和力度。这造成了供水企业对实际情况中政府补贴能否到位产生担心。

虽然，两项国家政策未明确补贴实际落地方式的做法的确为补贴政策落地带来难度，但肯定了政府补贴水价的做法制度上合理。这对于供水企业来说是一个推动地方政府落实补贴政策的好机会。国家层面确定政府补贴制度的合理性，供水企业的经营收益有保障才能更好地维持地方供水事业的安全稳定。

激励机制缺乏明确的评判标准是落地难点之二。供水价格管理办法提出“核定供水服务价格应当充分考虑供水服务的质量因素，并依此确定合理收益”的规定。这明确了“优质优价”是政策鼓励的方向，。但此规定是新增的内容，供水价格管理办法中也没有明确配套的评判标准和激励执行机制。缺少参照对象的情况为此规定落地造成难度。服务水平提升和激励水平之间的对应标准不清，这造成对供水企业提升服务的激励效果不足。同时，这也不便于上级行政主管部门对供水企业判定激励水平。因此，需要地方及时出台配套政策和标准。

从供水企业的角度来看，提升服务质量可以有两方面的效果。一方面是更好地服务为供水企业带来更高的用户满意度，带动企业社会效益的提升。另一方面，服务质量的提升是企业精细化管理能力提升的表现之一，精细化管理能力提升同时也带动企业整体管理效率的提升。如果服务质量的提升能够再帮助供水企业获得经营效益上的提升，政策对供水企业提升服务质量的激励作用就能落实到位。

近年来，在两项新政对服务质量提升的激励规定明确之前，已经有不少供水企业在提升服务质量方面做了不少工作。但目前供水行业暂未制定评定供水服务水平的统一标准。这导致服务水平有所提升的供水企业难以判定和说明自身服务水平的优化程度。同时，也不便于政府和民众了解供水企业在服务提升方面实现的效果。面对缺乏行业统一判定标准的情况，对供水服务水平的评定方式和标准不仅要考虑行业硬性指标，同时还要兼顾从业群体的意见，获得行业群体的认可。供水行业的协会、组织及第三方评估机构在有能力的情况下可以为供水企业提供帮助。E20供水联盟的成员单位在此方面有一些经验，有兴趣的读者可点击此处查看相关内容。(相关阅读：三次升级《供水服务评级指标体系》，打造行业标杆一直在路上)

此外，二次供水更新改造方面的规定也是落地难点，而难点的形成在于新政的规定与地方情况间存在“断层”。两项政策中鼓励二次供水移交供水企业实行运维，对已经由供水企业负责管理的二次供水的运行维护和修理更新成本核算也有了明确的规定。二次供水设施设备的所有权，二次供水建设的标准和城市二次供水设施的用户数量等地方差异客观存在，两项国家政策中简短的规定难以完全覆盖。国家出台两项新规定目的在于帮助供水企业提升用户终端用水服务的管理，而具体的情况更应由供水企业主动和地方政府发挥相应的作用。

在供水价格管理办法中“相关收费”部分的规定中还存在一些细节上的落地难点，但相较于以上几点的普遍性偏低，在此就不赘述。总体来说，供水企业在判断两项政策的内容是否存在落地难度时的角度和站位很重要。各地供水企业的经营能力和城市建设水平有差异是客观事实，两项新规出台既是要推动对供水服务的定价和价格监管方式更加公平合理，也是鼓励供水企业积极在政策推动的方向上提升自身能力。

此前，E20环境平台首席合伙人、E20研究院院长、供水服务促进联盟理事长傅涛曾就相关问题在文章《傅涛：供水价格新政线上讨论会达成的三大共识性建议》中陈述过相关观点，读者可点击文章题目了解详情。诸如价格监管周期、人工成本、地方定价目录、具体用水范围、折旧年限等内容，每个地方差别很大，新政中难以进行统一规定，需要各地积极行使地方事权，结合属地特征，出台地方细则。

03

争议内容存在，求解未来方向

落地难点中的一类是可以通过地方政策调整，或是出台相应标准进一步明确改善的难点。另一类是规定本身合理性有待商榷，因而可能在落地后对供水企业发展造成不利影响内容。本小节通过讨论规定存在争议的内容，分析落地后可能造成的不利影响，以便于下一轮政策修订中及时调整。

①核定水量的计算公式中，以65%为标准对供水平均价格核算的影响存在争议。

核定平均供水价格时将65%作为核算公式区分标准，是从本期生产能力利用情况角度的考虑。既要避免过度超前建设增加企业投资负担，也要为应急供水留有一定的冗余度。而对于前重工业城市转型城市的供水企业而言，当前实际供水量可能达不到设计供水量的65%，以65%作为标准判定本期生产能力利用情况的做法，忽略了用水量受城市发展阶段影响的情况。供水价格管理办法在此项规定上并未给地方预留调整的空间，执行中可能会导致部分城市平均供水价格核定结果低于实际的情况。

文件本身虽未留给地方调整的空间，但并不意味此争议无法调和。国家层面的政策制定既要综合考虑全国各地的情况，还要符合国家总体的发展趋势和目标。在大多数情况下以65%为标准的区分合理时，以这个标准核定便于行业定价机构的统一价格管理。但我国存在一定数量的工业转型城市和人口大量流失的城市，新政落地后这些地区的供水企业经营情况所受影响也不能忽视，而化解争议的关键在于当地政府。地方政府清楚城市处于转型的特殊阶段，在地方基础建设和投资方面应当针对此类情况合理调整。例如，出台阶段性，区域性的补偿政策，明确供水基础设施改造方向等，帮扶供水企业度过城市转型期。

此外，对比之前的成本监审办法，本期生产能力利用情况仅被考虑在固定资产折旧中;而新政的修订，使该指标的影响程度变得更大，直接与平均供水价格建立一级关联。一些实际供水量在下降的企业可能会觉得该规定有待商榷。

②漏损率的核定标准统一按照《城镇供水管网漏损控制及评定标准》(CJJ92)确定的一级评定标准计算的核算方式存在争议。

以上两条规定分别来自供水价格管理办法和成本监审办法，漏损量的核定会影响到核定供水量的结果。对此的争议是，如果统一按照10%的漏损率标准核算供水量，可能造成管网漏损偏高的供水企业难以回收成本，从而缺少改善管网问题的资金，长此以往会循环加重供水企业的漏损治理难度。

供水价格管理办法中融入漏损率的评定标准，一方面是为了提升供水行业对水资源的使用效率，节约用水。另一方面是鼓励供水企业努力提升漏损管理水平，向先进国家的漏损管理水平看齐。对于偏远地区城市建设水平和漏损管理水平较为落后的供水企业而言，短期内达成10%的漏损率存在难度，但政策也应当鼓励对此类企业积极提升漏损管理的水平。E20建议供水企业与地方政府协商合理的漏损管理绩效考核补贴方案，供水企业在逐年提升漏损管理水平的情况下可以获得相应的专项补贴，用于更新管网和建设漏损管理专业技术团队等。

③公益广告、宣传费用不可计入供水定价成本，对供水企业用于供水业务的合理宣传花费不可计入成本的方式有待商榷。

随着互联网时代到来，人民获取信息的方式发生改变。供水企业顺应互联网时代的用户习惯，推广自身供水服务新用法时会使用到H5、短视频等形式。这些宣传方可以覆盖更广泛的用户群体，也更符合用户获取用水信息的习惯。从用户的角度出发，这类宣传活动帮助他们更轻松和便捷地了解供水服务的内容和使用方式，是十分有必要的。因此，对于以让用户获益为目的的宣传活动，合理范围内的费用以何种方式和比例计入供水企业经营成本，应是政策予以考虑的方向。

另一方面，人民群众缺少了解公共服务的渠道，对于政府和公共服务企业在城市基础公共服务中的工作不了解，起始关注度偏低。供水企业通过广告和宣传帮助民众逐步建立和增强对公共服务的了解，提升供水服务的存在感应当是政府支持和鼓励的方向。

 

供水企业具备可接触到大多数居民的宣传渠道，通过此渠道向用户发布节水科普知识，在提升用户对公共服务关注度的同时还能帮助政府提升宣传工作的效果。从这一点出发，供水企业主动开展公益宣传的行为应当受到地方政府的支持。因此，对于供水企业基于提升供水服务水平，满足用户对便捷性服务需求等目的的宣传活动，政策应当允许其争取其中合理部分获得一定比例的奖励或补偿，以此激励供水企业持续提升服务。

04

明确方向巧推进，政策标准打配合

从供水行业的角度来看，两项新令将会对供水行业价格制定和监管的流程更加明确，结果更具有公平性和合理性。从供水企业落地执行的角度看，地方政府、企业和行业组织和机构都应发挥各自作用，推动政策更好的落地。

地方政府职责范围内需要完成的工作包括：

(1)加快出台地方供水价格管理办法和成本监审管理办法两项文件，明确其中国家政策中为地方调整留有空间的内容具体的执行方案;

(2)制定配套的标准及管理办法等文件，补充和辅助解决政策执行中的难点;

(3)明确激励机制的执行办法，可以采纳行业中较为成熟的，认可度较高的供水服务评定标准作为激励等级的划分依据;

(4)建立与供水企业沟通的机制，为供水企业提供与政府交流的窗口;

供水企业的重点在于两点：一是主动制定企业的水价调整方案;二是，积极参与和推动政府制定政策和相应的标准。具体包括：

(1)主动参与并推动地方政府重点落实地方政策中补贴和价格监审周期的执行标准和规定;

(2)向政府提供依据两项新政策且适应地方情况的水价规划方案和执行计划;

(3)向地方政府提供当前二次供水设施建设和管理的相关资料，以及未来企业对于二次供水服务管理的规划方案，与地方政府共同推动地方二次供水服务管理办法与水价管理办法相适应;

(4)推动地方政府出台文件明确供水延伸服务的范围、责任主体和工作职责范围，并与行业协会或团体共同制定相关工程建设、材料及设备采购、安装维修的审核标准;

(5)参与同行企业及组织间的交流，探索与政府建立有效沟通机制的方法;

(6)提升企业内部管理能力，优化自身智慧水务建设和应用水平。通过降本增效和服务水平提升控制成本，提升经营效益;

供水行业内的组织和研究机构具备第三方视角，可以帮助供水企业提升与用户和政府沟通的效果。同时，行业研究机构既有对行业发展的深度观察，应该发挥自身的优势帮助供水企业推动地方政府履行职能。今后，价格监管周期变得更加紧凑，E20供水研究中心在过往积累的经验之上，开发了新的方法论和工具箱。欢迎各位读者在评论区留言说出自己对两项新政的看法和面临的难点，本号后续也将发布更多新政相关内容，敬请期待。