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政府把项目特许经营给国企,有错吗?
信贷白话 | 发布时间:2024/5/6 | 浏览次数:

 


政府和社会资本合作(PPP)改名叫特许经营之后(其实特许经营早就有),大家似乎忘了特许经营是PPP,即特许经营是在政府和社会资本(乃至民企)之间搭建合作关系。

近期有多个特许经营项目因中标方为国企而引起舆论哗然。

我们认为,哗然可以理解,但哗然的点,可能错了。

4月22日,中国水网从E20环境平台标讯采集系统E标通获悉,松桃县共5个城乡供排水一体化建设项目特许经营权先后发布中标/中标候选人公告,中标/预中标企业均为松桃苗族自治县源丰水务开发有限公司(详情:又来?东西南北中,5个40年期特许经营项目,归同一家本级国企)。

企查查显示,项目中标企业松桃苗族自治县源丰水务开发有限公司为事业单位松桃苗族自治县金融和国有资产发展中心全资子公司。

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5个城乡供排水一体化建设项目特许经营权均为40年。

一时,舆论哗然。

此前,4月10日晚间,绿城水务发布《广西绿城水务股份有限公司关于中标六景工业园区水质净化厂、六景工业园区南部水质净化厂特许经营项目》的公告,公告显示,广西绿城水务股份有限公司(以下简称:绿城水务)中标六景工业园区水质净化厂、六景工业园区南部水质净化厂特许经营社会资本方采购项目,项目估算总投资约为13.7亿元,特许经营期30年(详情:踩115号文红线?又一国资独享污水处理特许经营项目)。

企查查显示,绿城水务是一家供排水一体化、厂网运营一体化、具有完整水务产业链和多元投资主体的国有控股水务公司。

也是国企充当特许经营者。

舆论哗然。

我们认为,哗然可以理解,但哗然的点,可能错了。多数舆论认为,国办函〔2023〕115号《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(115号文PPP新机制)要求:优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源,最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建(含改扩建)项目)。

115号文附件《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单》明确:多数项目应由民营企业独资或控股,部分项目民营企业股权占比原则上不低于35%。

此外,发改办投资(2024)227号《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》要求,除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外,地方本级国有独资或国有控股企业(含其独资或控股的子公司)不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建(含改扩建)项目的投标方、联合投标方或项目公司股东;作为政府出资人代表时,原则上不得在项目公司中控股。

舆论认为,本文开头那些项目的中标,似乎是踩了115号文的红线,地方政府将此类项目交给国有企业实施是错误的、是违规的。

我们认为,话要分两分说。错误可能有两种:

第一种,是错误地由国企充当特许经营者。

第二种,是将项目交由国企实施却错误地采用了特许经营模式。

地方政府可能犯了第一种错误,也可能犯的是第二种错误。而且很可能错在第二种。

犯错的原因,则是忘了特许经营是PPP。

就像本文开头第一句所说,PPP改名叫特许经营之后,大家似乎忘了特许经营是在政府和社会资本之间搭建合作关系。

政府和社会资本之间搭建关系,可以用特许经营;

政府和国有资本之间搭建关系,无需特许经营。

特许经营模式体现的是“公-私”关系。

政府与地方国企是“公-公”关系,应采用其他方式规范实施,本来就不适用于特许经营。

2023年11月3日,115号文《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》指出,政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。

2024年3月28日,发改委17号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》指出,特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作(PPP)模式。---均表明,新机制之后,PPP即特许经营,特许经营即PPP。

被称之为PPP基本法的国办发【2015】42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》载明,PPP是Public-PrivatePartnership的简称。

其中第二个P,即Private,英文的原意是私人的。PPP本意是政府与私人资本的合作,在中国,因为种种原因被翻译为社会资本。

做过PPP项目的人都知道,PPP要进行“物有所值”论证。

根据财政部《PPP物有所值评价指引(试行)》:本指引所称物有所值(Value for Money, VfM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目,可进行财政承受能力论证;“未通过”的项目,可在调整实施方案后重新评价,仍未通过的不宜采用PPP模式。

仍未通过的不宜采用PPP模式!

发改委17号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条规定,特许经营可行性论证应当对采取特许经营模式和传统政府投资模式在投入产出、经济社会效益等方面进行比较分析,对项目是否适合采用特许经营模式进行论证。

合适则特许经营,不合适则仍用政府传统的投资建设运营模式。

我们可以把“物有所值”理解为“划算不划算”、“值不值得”。若划算,则PPP;不划算,则不PPP

哪个办法“物有所值”就用哪个办法,坚持我党实事求是的原则。

对于传统模式下政企不分、缺乏激励约束机制的问题,可以签订授权协议、委托协议的方式予以完善。

近日,水利部出台《关于加快推进农村供水县域统管工作的通知(办农水〔2024〕107号》 其中提到,可以通过特许经营、授权经营、购买社会服务等方式确定统管实施主体,同步签订管理服务协议,明确服务范围、标准要求和各方责任。

也就是说,除了特许经营,还可以通过授权经营等模式实施基础设施和公共服务项目。

回到文头那几个案例,如果政府不是将项目以特许经营的方式给国企,如果政府将项目交给国企的方式合法合规,

或者更进一步,在确定项目实施方式之前,政府实事求是地做“物有所值”论证或可行性论证,如果能够证明交由国企实施比交给社会资本,成本更低、效率更高,

那么,政府通过国企实施基础设施和公共服务,并无不妥。也是一直以来的传统方式。

文头那几个案例,错可能不在于国企实施基础设施和公共服务项目,而是政府把项目交由国企实施却错误地采用了特许经营方式。

近日,有消息称,文头的那几个案例均发布了终止公告。广西绿城水务称因故终止本项目采购活动。松桃县则称因与相关政策要求不符。

与相关政策要求不符,可能是以国企充当特许经营者,也可能是国企承接项目却错误地采取了特许经营方式。

如果是后者,如果经过认真地“物有所值”论证和可行性论证,这些项目交由国企实施更合理,那就实事求是地交由国企实施,只是不要采取特许经营方式。特许经营不是政府与国企之间搭建关系的方式。

相关政策鼓励民企通过特许经营方式参与基础设施和公用事业项目,并不是基础设施和公用事业项目只能民企参与而国企不能参与。

无论谁干,实事求是就好。

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